來源：國家發展改革委網站

近日，國家發展改革委、住房城鄉建設部、交通運輸部、國家鐵路局和中國鐵路總公司聯合印發《關于促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）?！吨笇б庖姟窚蚀_把握了我國推進新型城鎮化和建設現代綜合交通運輸體系對市域（郊）鐵路發展的要求，明確了當前我國市域（郊）鐵路發展的指導思想、基本原則和分類發展目標等總體要求，提出了市域（郊）鐵路的建設方式、發展路徑、機制制度、支持保障措施等，具有系統全面和操作性強的特征，是我國當前市域（郊）鐵路發展的頂層設計。我國市域（郊）鐵路剛剛起步，發展理念、體制機制等還存在很多問題，未來發展需求大，《指導意見》的出臺恰逢其時，對有序推進市域（郊）鐵路發展具有重要意義。

一、有序推進市域（郊）鐵路建設，是交通運輸供給側結構性改革的重要內容

城市化過程中，特大城市和超大城市的中心城區與周邊城鎮組團逐漸形成了具有相對密切職住關系的都市圈。為解決居民在中心城區與周邊城鎮之間的工作生活往來，倫敦、巴黎、東京、紐約等國際大都市圈都建設了上千甚至數千公里的連接城市中心與周邊衛星城的軌道交通系統——市域（郊）鐵路，并在都市圈交通體系中發揮了重要作用，成為不可或缺的部分。2013年東京都市圈軌道交通占公共交通出行總量的77.7%，其中市郊鐵路占公共交通出行總交通量的比重達到65.5%。

2016年我國城鎮化率達到57.35%，市轄區人口200萬以上的城市超過50個。人口在大城市的周邊衛星城鎮聚集，連接大城市中心城區與周邊城鎮的交通擁堵已成為制約我國大城市發展的瓶頸，都市圈交通是我國綜合交通運輸體系的短板之一，解決的重要途徑是建設支撐職住平衡的大容量、快速化軌道交通體系。為優化城鎮空間布局、緩解城市擁堵，借鑒國際經驗，我國一些大城市開始發展市域（郊）鐵路。如，北京開通了北京北站至延慶的S2線市郊列車，成都市建設了市區至都江堰的市域鐵路，2012年10月上海南站至金山區的金山鐵路投入運營，溫州正在建設市域鐵路網。

目前我國有市域（郊）鐵路的城市寥寥無幾；北京、上海等都市圈的規?？梢员燃鐤|京、紐約，但市域（郊）鐵路的規模不到這些城市的5%。與需求相比，我國市域（郊）鐵路發展滯后，有效供給能力不足，是都市圈交通這一短板中的短板。補齊市域（郊）鐵路這一短板，是交通運輸供給側結構性改革的重要任務。

二、明晰重點，穩步推進市域（郊）鐵路發展

2016年我國的鐵路營業里程已經達到12.4萬公里，長期的鐵路瓶頸制約基本消除，鐵路能力基本適應了經濟社會發展需求。在一些超大城市和特大城市，已經有部分鐵路線路出現區段能力富余、甚至有的線路停運或廢棄?；诖?，在新建線路和利用既有鐵路兩種市域（郊）鐵路建設方式上，《指導意見》提出要優先利用既有鐵路資源，在充分利用既有鐵路的基礎上，有序新建部分線路。利用都市圈既有鐵路的富余能力開行市郊列車，或者利用線路進行局部線路改擴建和車站改造，可以盤活既有閑置資源，節約工程投資成本，實現資源的集約節約利用。如上海金山鐵路支線始建于1975，主要服務于金山石化職工通勤和貨運，上世紀末由于客貨運量的大幅萎縮，金山鐵路處于幾近閑置狀態并最終于2003年停運。上海市政府與鐵道部共同投資約38億元對既有金山鐵路支線改建，并于2012年9月開通運營新的金山市郊鐵路。金山鐵路利用既有閑置的鐵路線路進行改建，工程投資每公里不到1億元，而新建線路的投資預計每公里在3億元以上。當然，都市圈的既有鐵路是按其當時其承擔的功能建設的，有些線路即使適當改建也未必符合市域（郊）鐵路的需求特征、服務的空間范圍、服務對象等的要求。中心城區與周邊城鎮組團之間也會有軌道交通線路的空白，在盡可能利用既有鐵路的基礎上，要通過有序新建部分線路來完善市域（郊）鐵路網絡。

《指導意見》提出分類次序推進大城市市域（郊）鐵路建設。城區人口規模和經濟發展水平是大城市建設市域（郊）鐵路的基本需求條件。2015年我國市轄區人口超500萬的特大城市有12個，其中人均GDP超萬元的城市全部分布在京津冀、長三角、珠三角、長江中游和成渝地區等經濟發達地區?！吨笇б庖姟丰槍Σ煌貐^，提出2020年的差異化市域（郊）鐵路發展目標：在上述經濟發達地區具備條件的大城市及以上規模的城市，市域（郊）鐵路骨干線路基本建成；其余城市群和城鎮化地區具備條件的城市啟動相關規劃工作。

三、完善機制，務實推進市域（郊）鐵路發展

市域（郊）鐵路是公共交通的重要組成部分，公益性突出、社會效益顯著。市域（郊）鐵路建設投資巨大，為適應通勤需要一般運營采用低票價，因此市郊鐵路的經濟效益普遍較差，特別是遠郊線路客流量少，且集中分布在上下班時段，運營的直接經濟效益不好。在我國，推進市域（郊）鐵路健康發展，必須解決市郊鐵路的建設資金，保障運營中的經濟和財務可持續?！吨笇б庖姟分泵姘l展障礙，從投融資體系、運營補償機制、土地綜合開發等方面，切實提出推進市域（郊）鐵路可持續發展的體制機制。

市域（郊）鐵路的公益性特征，決定了政府在其建設中負有重要義務。市域（郊）鐵路投資大，在特定政策支持下可經營、可盈利，能夠吸引社會資本投入?！吨笇б庖姟窂娬{加大政府資金投入支持市域（郊）鐵路，同時鼓勵建立多元化投融資體系，全面向社會資本放開市域（郊）鐵路從投資建設到運營管理的各個環節，鼓勵企業創新融資工具，支持各類金融企業、保險機構等以多種形式參與市域（郊）鐵路的建設。

政府對市郊鐵路企業承擔公益服務責任、實施低票價等造成政策性虧損給予補貼，是歐洲國家采取的普遍做法。北京、成都、上海等城市在利用既有鐵路線路或與鐵路企業合作運營市域（郊）鐵路中，探索出多種合作方式和運營管理模式，如政府購買服務、低票價補貼等?！吨笇б庖姟方梃b了國內外經驗，鼓勵地方政府與鐵路企業創新合作方式，實現雙贏，明確了市域（郊）鐵路的運營補償機制。支持建立健全財政補貼、政府購買服務、土地綜合開發收益補貼運營等機制，保障市域（郊）鐵路企業的可持續運營。為提高市域（郊）鐵路的盈利能力，《指導意見》支持企業對市域（郊）鐵路場站用地進行綜合開發，提高項目運營收益；鼓勵企業創新商業形式，通過物業開發、物業租賃和管理、車站和車輛商業開發等，構建綜合開發溢價回收機制。

四、健全制度，科學推進市域（郊）鐵路發展

我國的市域（郊）鐵路發展還處于探索階段，為確保市域（郊）鐵路發展有法可依、有章可循，在已有的幾條市域（郊）鐵路建設運營經驗和暴露出的問題基礎上，《指導意見》提出健全項目審核、建立技術標準體系等制度，推動項目示范，科學推進市域（郊）鐵路發展。

《指導意見》規范了市域（郊）鐵路審核程序，明確了政府對市域（郊）鐵路的項目管理制度。市域（郊）鐵路作為地方事權，明確新建市域（郊）鐵路的項目由省級政府審批，批復文件抄送國家相關部門；利用既有鐵路發展市域（郊）鐵路的規劃由省級政府會同中國鐵路總公司確定，涉及既有鐵路改擴建的項目，按照現行規定審批。

目前市域（郊）鐵路建設還缺乏工程技術標準，《指導意見》提出要建立市域（郊）鐵路的技術標準體系。根據市域（郊）鐵路的基本功能和大運量、快速度、通勤化的特征，《指導意見》提出市域（郊）鐵路技術標準的功能性要求：如線路要連接沿線5萬人口以上的城鎮和旅游景點，以增強交通引導和提高客流聚集；車站要堅持設施簡易、安全便捷，并且盡量設置于城鎮中心，以實現旅客快進快出。對設計時速、站間距、敷設方式等提出了推薦而非強制性的要求，體現了一般性與靈活性。我國運營中的市域（郊）鐵路使用的是國家干線鐵路車輛，如上海金山鐵路租用上海鐵路局的CRH2A動車組列車，北京S2線開行NDJ3“和諧長城號”內燃動車組?！吨笇б庖姟饭膭疃喾N制式，推進新型裝備研發，完善市域（郊）鐵路列車譜系，建立具有國際競爭力的裝備產業鏈。

制度建立來自實踐的需求推動，制度完善來源于實踐的總結提升。如前所述，我國市域（郊）鐵路發展剛剛起步，《指導意見》推出了第一批市域（郊）鐵路示范項目，通過這些示范項目的實踐探索，形成可復制可推廣的經驗，是科學推進市域（郊）鐵路發展的重要途徑。